L’École de la LOLF : des formations pour préparer et accompagner la mise en œuvre de la réforme budgétaire

Par Philippe Blumenfeld - La revue du Trésor, numéro spécial n°7 "La LOLF, une révolution silencieuse ?" (pp 539 et 540), juillet 2006

"Permettre aux agents de l’État de comprendre les finalités et les principes de la loi organique, de mesurer les changements qu’elle induit dans les modes de gestion publique puis de s’approprier les nouvelles méthodes de travail correspondantes, sont apparus dès la promulgation de la LOLF en août 2001, comme autant d’enjeux majeurs pour la réussite de ce chantier ambitieux, axe essentiel de la modernisation de l’État.

La perspective de l’application effective des dispositions de la réforme budgétaire au 1er janvier 2006, a donc donné lieu à partir de 2002 à la conception d’un dispositif interministériel de formation de grande ampleur.

Fruit d’une étroite collaboration entre l’ex-direction de la Réforme Budgétaire (DRB) et l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), opérateur de formation continue du ministère des Finances dont les actions sont également largement ouvertes aux fonctionnaires des autres administrations, ce dispositif a été déployé en trois grandes phases successives et complémentaires :

• une sensibilisation ;
• des formations thématiques « métiers » ;
• la création d’une École de la LOLF

2003-2004 : la phase de sensibilisation massive

Un dispositif en « cascade », essentiellement déployé durant l’année 2004, a été imaginé pour atteindre l’objectif visé: faire découvrir au plus grand nombre d’agents possible les grandes dispositions de la réforme ainsi que les étapes et le calendrier de sa mise en œuvre.

Tout d’abord, une douzaine de hauts fonctionnaires, baptisés les « Messagers », issus notamment de la DRB et de la direction du Budget -certains d’entre eux ayant d’ailleurs activement participé à l’élaboration de la loi organique-, ont assuré la formation de futurs formateurs pour tous les ministères : les « Ambassadeurs de la LOLF ».

Ces Messagers sont intervenus jusqu’à la mi-2005 pour assurer la constitution d’un vivier de quelque 750 Ambassadeurs, choisis par leur ministère ou volontaires à titre personnel.

Ils ont à leur tour diffusé les grands principes de la réforme à plus de 15.000 de leurs collègues. Pour veiller à la qualité et à la conformité des contenus enseignés, un kit pédagogique « l’essentiel de la LOLF », a été conçu, puis actualisé et complété au fur et à mesure de l’avancement du chantier et de la clarification des modalités pratiques d’application de la réforme.

Fin 2004-2006 : les formations « métiers »

Parallèlement à cette vaste opération de sensibilisation et pour répondre notamment aux attentes du nombre croissant de structures expérimentant le nouveau cadre budgétaire, une deuxième phase de formations, à caractère plus opérationnel, a été progressivement lancée.

Reposant elle aussi sur une architecture de formations de formateurs, elle s’est adressé, par le biais de modules thématiques (nouvelles règles comptables, budgétisation des dépenses de personnel, gestion en AE/CP…) à des publics ciblés, gestionnaires de crédits ou de personnel par exemple pour leur permettre d’acquérir les connaissances techniques nécessaires à l’exercice de leurs fonctions.

Soulignons que durant cette phase, malgré leur nombre pourtant très significatif, les formateurs internes potentiels, issus pour la plupart du vivier des Ambassadeurs, n’ont pas joué leur rôle de relais de manière aussi efficace que lors de la sensibilisation. Seule une minorité d’entre eux a effectivement transmis les savoirs acquis. Pour les autres, les différentes formations suivies n’ont servi qu’à développer leur propre niveau de connaissance des thèmes traités.

Cette réticence à assurer l’animation de sessions résulte à l’évidence de la conjugaison de plusieurs facteurs générateurs d’une forte inquiétude face à la perspective de se retrouver en situation de formateurs :

• tout d’abord, le contenu très technique des modules considérés, comportant des points parfois encore en débats ;
• ensuite le haut niveau d’exigence prévisible du public auquel ils allaient être confrontés ; des praticiens en attente de réponses précises et opératoires ;
• enfin, l’indisponibilité provisoire des outils de gestion (ACCORD-LOLF, NDL,…) en cours de développement ou d’adaptation, ne permettant pas de faire un lien direct entre les nouvelles règles et procédures et leur traduction concrète dans les tâches de gestion quotidienne.

 Depuis la mi-2005 : l’École de la LOLF et le cycle des RBOP

Durant le premier semestre 2005, le Ministre du Budget a souhaité la création d’une structure bien identifiée et dédiée à la mise en oeuvre de toutes les formations relatives à la loi organique, « l’École de la LOLF », avec une double vocation :

• répondre aux attentes de plus en plus importantes et diversifiées des administrations s’efforçant alors d’y répondre avec des fortunes diverses. On observait notamment un foisonnement d’initiatives du secteur privé sur la qualité desquelles on pouvait quelquefois s’interroger. Une offre globale émanant du Ministère des Finances, parfaitement adaptée et régulièrement enrichie, devait donc permettre de mieux satisfaire ces besoins ;
• garantir la pérennité de la coordination des dispositifs de formation au niveau interministériel après la disparition de la DRB, initialement prévue pour la fin de l’année 2007.

Son rôle d’opérateur de la plupart des formations relatives à la LOLF lui conférant une forte légitimité interministérielle, l’IGPDE a donc été chargé de bâtir cette École de la LOLF avec, outre la poursuite et le renforcement des actions préexistantes, une mission prioritaire assignée : proposer un dispositif adapté aux besoins des responsables des échelons opérationnels, Budgets Opérationnels de Programme (BOP) et Unités Opérationnelles (UO).

En effet, ce public de plusieurs milliers de personnes, pourtant crucial pour la réussite du chantier, avait jusqu’alors été peu concerné par les formations.

Notons que dans le même temps, la DRB lançait le « Forum des responsables de programme » pour animer ce réseau et favoriser les échanges entre les 80 hauts fonctionnaires concernés.

Destiné aux RBOP et aux RUO et à leurs proches collaborateurs, le cycle de formation de 3 jours a été conçu pour leur permettre d’acquérir l’ensemble des compétences et savoirs nécessaires à l’exercice des nouvelles responsabilités que la LOLF leur confère. Sont ainsi tour à tour abordés la déclinaison de la performance, le pilotage et le contrôle de gestion, les nouvelles règles budgétaires et comptables, le suivi des emplois et de la masse salariale, ou encore le rôle des différents acteurs et le dialogue de gestion. Les méthodes pédagogiques utilisées font alterner les apports théoriques, les études de cas et les débats entre participants.

Ainsi, ces séminaires favorisent de fructueuses mutualisations de pratiques et d’expériences entre les participants relevant d’administrations et de cultures différentes ; savoir comment font les autres s’avère souvent rassurant et toujours enrichissant . Dans cette voie, le dispositif sera prochainement complété par des ateliers thématiques d’approfondissement, réservés aux anciens auditeurs des cycles.

Le pilotage de l’École de la LOLF et en particulier du cycle des RBOP relève d’un comité ad hoc auquel participe l’ensemble des acteurs concernés : structures du ministère des Finances bien sûr (DGME, DB, DGCP, AIFE) mais aussi d’autres ministères (DGAFP et Direction chargée de l‘action territoriale au sein du ministère de l’Intérieur)

Ce partenariat se traduit également dans la mise en œuvre du cycle dont la coordination pédagogique est confiée à un cabinet extérieur mais dont la plupart des séquences fait l’objet d’une co-animation avec des experts. Ainsi, outre les apports sur les questions budgétaires ou comptables, un chef de service de la DGAFP traite des changements induits par la LOLF sur la gestion des ressources humaines et un représentant du ministère de l’Intérieur aborde la question du rôle des Préfets au niveau déconcentré.

Depuis le lancement de l’École de la LOLF à l’automne 2006, 6 cycles ont été organisés (quatre pour les services déconcentrés métropolitains et deux, respectivement pour l’outre-mer et l’administration centrale) réunissant au total près de 300 cadres. En effet, afin de garantir l’homogénéité des groupes et de faciliter l’approfondissement les sujets traités, chaque cycle est orienté vers un public particulier et ses propres problématiques.

L’engouement pour ces formations révèle les fortes attentes ressenties par les responsables opérationnels, en termes d’accompagnement dans les profonds changements vécus actuellement dans leurs fonctions.

A travers les interventions des participants en séance et les évaluations réalisées à l’issue des sessions, les cycles dont les contenus évoluent en permanence –rappelons que les premiers se sont déroulés à l’automne 2005, c’est-à-dire avant l’application effective de la LOLF- constituent d’excellents capteurs pour identifier les avancées mais aussi les difficultés rencontrées pour la mise en œuvre de la Réforme sur le terrain ainsi que les questions encore en suspens.

Les réactions des auditeurs de l’École de la LOLF révèlent que cette mise en œuvre au niveau opérationnel suscite du scepticisme et des inquiétudes pour quelques uns d’entre eux, des attentes et une forte motivation pour beaucoup d’autres et un intérêt certain pour tous.

Parmi les attentes exprimées, quatre sont les plus souvent évoquées :

• l’évolution des relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés, traitées normalement dans le cadre du dialogue de gestion, représente un enjeu important. A ce titre, les comparaisons effectuées quant aux marges de manœuvre réellement accordées par les tutelles respectives s’avèrent toujours riches d’enseignement pour les participants ;
• le précédent point revêt une importance particulière s’agissant de la gestion des ressources humaines. Les responsables considèrent en effet qu’en contrepartie de leur engagement à atteindre des objectifs quantifiés, ils doivent disposer de plus de latitude pour recruter et motiver leurs collaborateurs ;
• Des outils informatiques de gestion et de suivi adaptés aux besoins ainsi que le développement des compétences nécessaires au pilotage des structures en mode LOLF (contrôle de gestion, tableaux de bord…) apparaissent également comme des éléments indispensables. La nécessité de disposer de véritables contrôleurs de gestions, fonction déjà reconnue et bien structurée dans certains univers administratifs mais encore embryonnaire ailleurs, est unanimement soulignée ;
•  dès lors que les règles de gestion sont modifiées et que la transparence est instituée comme un principe central, certains responsables estiment indispensable, afin de pouvoir s’engager sur de bonnes bases dans cette nouvelle ère, que la situation antérieure, avec ses errements ainsi que les impayés qui parfois en ont résulté, soit préalablement apurée.

Ce n’est donc pas le contexte budgétaire actuel, pourtant délicat, qui constitue le principal enjeu aux yeux des responsables opérationnels mais bien le respect des principes fondateurs de la loi organique: l’efficience des politiques publiques et l’application des nouveaux modes de gestion qui en découlent.

En reprenant les propos d’un auditeur du cycle des RBOP qui considérait qu’entre « les choses telles qu’elles devraient être » (présentées lors de la formation) et « les choses telles qu’elles sont dans la réalité quotidienne», il existait encore un écart certain, nous formulons le vœu que l’École de la LOLF contribue à combler ce fossé."

Article reproduit avec l'aimable autorisation de la revue du Trésor.